案情概述
2016年1月，包某在泰州某药店购买了藏红花10瓶，付款1400元。因所购瓶装藏红花标签未标注“生产许可证号、厂名厂址、电话号码、使用说明、合格证、生产日期、保质期或有效期、批准文号等”内容，包某向当地市场监管局（以下简称“某市局”）举报，认为其所购买的藏红花属“三无产品”，可能对人体造成较大伤害，请求某市局按照《食品安全法》查处，责令药店退回1400元货款并赔偿十倍价款。2016年4月1日，某市局作出《行政处理告知书》，告知包某药店销售的藏红花经检定为真品，藏红花为《中国药典》收载的品种，属中药饮片，不属药食同源物质（食品），经现场核查确认，药店亦将藏红花作为中药饮片销售。该局按照《药品管理法》对药店进行立案查处，并于4月25日对药店作出行政处罚决定：没收药店尚未销售的藏红花28瓶；没收违法所得6020元；并处货值金额三倍的罚款。2016年5月6日，某市局作出《关于实名举报处理结果的告知书》，告知包某处理结果。至此，行政机关没有支持包某的十倍价款赔偿诉求。
包某向某市局举报当天，以药店销售的藏红花没有质量合格证、厂名厂址、食用说明、生产许可证号为由向一审法院提起民事诉讼，要求法院确认药店销售的藏红花属不安全食品（保健食品），判令药店退还1400元并赔偿十倍价款。一审法院审理时，某市局已对药店作出行政处罚，法院采信了市场局对藏红花的认定结论，于2016年8月18日作出判决，药店退还包某货款1400元，驳回包某其他诉讼请求。包某不服，向泰州中院提起上诉，泰州中院于2017年5月23日裁定，撤销一审法院民事判决，案件发回重审。一审法院重新审理后作出判决，药店退还包某货款1400元，并增加赔偿4200元，驳回包某其他诉讼请求。包某仍然不服，再次向泰州中院提起上诉，泰州中院于2018年7月3日作出民事判决，驳回上诉，维持原判。
民事诉讼进行的同时，包某又于2018年1月9日，向另一个一审法院提起行政诉讼，诉由是某市局《关于实名举报处理结果的告知书》没有书面陈述对告知不服的救济途径，属于程序错误，其于起诉之日才知道行政救济途径被侵害。包某要求法院撤销某市局的《关于实名举报处理结果的告知书》，判令某市局按《食品安全法》对药店重新作出行政处罚。该法院裁定，已超过起诉期限，依法驳回。包某不服，向泰州中院提起上诉，泰州中院于2018年10月22日作出行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
焦点分析
1.藏红花是否为药食同源物质（食品）？
《食品安全法》第一百五十条规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。第三十八条规定，按照传统既是食品又是中药材的物质目录由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。也就是说，对于药食同源物质，只有国家卫生部门有权制定、公布。
至目前为止，国家卫生部门公布的一百多种药食同源物质目录中，并不包含藏红花。2014年国家卫计委办公厅《按照传统既是食品又是中药材物质目录管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）附件中，拟将藏红花列入按照传统既是食品又是中药材物质目录，即药食同源物质，但征求意见后官方并无正式下文。而《征求意见稿》中，也只是把藏红花作为调味品使用，且用量≤1克/天，限量非常严格。包某向某市局和法院提供的《征求意见稿》等证据，并不能充分证明药店销售的藏红花属于药食同源物质。综上，藏红花是否属于药食同源物质仍无定论。
根据《药品管理法》第一百条规定，药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。藏红花为《中国药典》收载的品种，具有活血化瘀，凉血解毒，解郁安神等功效，其用法用量有严格限制。某市局现场调查，药店亦将藏红花作为中药饮片销售。因此，按照《药品管理法》和《中国药典》认定藏红花属于中药并无不当，包某要求按食品定性并赔偿十倍的理由不充分，某市局、法院理应不予支持。
2.药店有无过错？
《药品管理法》第十七条规定，药品经营企业购进药品，必须建立并执行进货检查验收制度，验明药品合格证明和其他标识；不符合规定要求的，不得购进。药店出售的涉案藏红花经鉴定是真品，但外包装信息不全，无合格标志、产地、生产日期、产品批号、执行标准等内容。药店未严格执行进货检查验收制度，将存在标识瑕疵的藏红花出售给包某，主观上存在过错，对包某构成侵权。因此一审法院重审时根据《消费者权益保护法》有关规定，判令药店退还包某货款1400元，并增加赔偿其受到的损失4200元。
3.举报处理是否合规？
某市局2016年2月25日受理了包某的举报，4月1日作出《行政处理告知书》，告知包某举报的藏红花经检定为真品，属于中药饮片，并依据《药品管理法》对药店立案调查。后该局于4月25日作出行政处罚决定，5月6日作出《关于实名举报处理结果告知书》。上述处理行为符合《食品药品投诉举报管理办法》的规定。
某市局对包某的告知，是一种行政程序性告知行为，内容是告诉包某，某市局已根据《药品管理法》的有关规定对药店进行了行政处罚，对包某的合法权益不产生实际影响。2018年1月包某提起行政诉讼时，已通过民事诉讼的途径，对药店销售“三无藏红花”给自己造成的权益损害进行了主张。包某再次要求某市局对其举报的药店重新处罚，于法无据。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。包某在案件审理中，明确表示于2016年6月收到某市局送达的《关于实名举报处理结果告知书》，按规定，其最迟应于2017年6月底前向法院提起行政诉讼。所以包某于2018年1月提起行政诉讼，已超过起诉期限，法院不予支持。
启示建议
包某作为职业举报人，具备了一定的食品药品和法律法规专业知识，为了获得《食品安全法》《消费者权益保护法》等规定的惩罚性赔偿，他选购了药店存在标签瑕疵的藏红花，不厌其烦地举报、起诉，耗费了大量的行政、司法等公共资源。这类现象应当引起有关部门的重视。当地市场监管局对涉案藏红花准确定性，并得到民事、行政两审法院采信，这是影响案件走向的关键。本案警示食品药品经营者，依法经营，加强管理，把好进货查验关，不仅对消费者负责，也对自身的商业信誉负责。作为行政执法部门，处理投诉举报要依法、规范、及时，具体办理人员要熟悉法律、主动应对、不断改进，避免不必要的申诉、复议和诉讼，降低履职风险。
（作者单位：江苏省泰州市食品药品监管局江苏省兴化市市场监管局）
(责编：李轶群、杨迪)
