“给狗狗戴嘴套，多不利于散热啊！社区公园限时禁入，我们去哪儿遛狗呢？”
“犬只出门就可能对路人造成威吓，不但要戴嘴套，最好少出门！”
这是某市养犬管理条例草案公布时网友的留言。如何规范养犬行为，虽然养犬者和不养犬者各执一词，但共识是要握好养犬的法治缰绳。
养犬行为，如何用法律法规来规范？各地出台的养犬管理条例，落实情况如何？怎样更好地治理不文明养犬？近日，记者在上海、广东、湖南等地进行了采访。
多地出台地方性法规，规范养犬行为
初冬清晨，湖南长沙黄兴广场上，一只金毛犬在步行街中间蹦得欢，项圈上的绳子已不见踪影。广场管理人员大声提醒，犬主人才匆匆赶来，将其牵离。
类似的场景，在长沙街头并不鲜见。“都说自己家的狗不咬人，可要是不牵绳，谁能保准不伤人？”市民舒女士对此忧心忡忡。长沙市公安局治安管理支队一大队民警林磊介绍，据公安局110统计，长沙市近三年涉犬警情累计达9376起，且逐年递增，养犬者和不养犬者的矛盾冲突时有发生。
为改变这种局面，近日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准了《长沙市养犬管理条例》，并将于明年5月1日起施行。长沙市政府法制办有关负责人表示，该条例历时数年才完成，先后召开了立法听证会、部门征求意见会、政府立法基层联系点调研座谈会、专家论证会等，反复讨论修改，最终顺利通过。
“关于养犬管理，目前还没有直接的上位法，但条例的制定充分参考了相关法律法规。”长沙市人民代表大会法制委员会主任委员周伟说，我国动物防疫法、侵权责任法、治安管理处罚法等法律法规中都有相关内容。
根据民法通则，“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”；侵权责任法中提到，违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；治安管理处罚法中，也有“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款”等规定。
中国社会科学院法学研究所研究员支振锋说，目前，我国关于养犬管理的法律法规主要是各地自行出台的一些地方性法规或者政府规章。长沙市制定养犬管理条例，便是近年来各地通过法律法规加强养犬管理的一个缩影。记者了解到，例如，在广东省广州市，《广州市养犬管理条例》自2009年7月1日起就开始施行；上海市2011年出台了《上海市养犬管理条例》，对城市养犬作了详细规定。
暨南大学公共管理学院副教授李丹阳说，在养犬人素质参差不齐的情况下，地方性法规提供了外在的约束机制。
法规落实仍有难点，不文明养犬行为屡见不鲜
“今年以来，广州警方教育不文明养犬人6万余人次，处理涉犬警情纠纷1500余宗，处行政处罚265人次，没收各类违法犬只420只，捕捉救助流浪犬552只。”广州市公安局治安管理支队五大队副队长江巍介绍，2016年起，广州警方联合多部门已连续三年开展“最严养犬执法整治行动”。
不过，在法律法规的落实中，仍然存在一些难点。记者获悉，虽然广州市民文明养犬意识逐年改善，但在市区严格管理区内，仍有大量未登记的犬只。
“很多地方早就出台了养犬管理的有关规定，但由于有法不依、执法不严、违法不究，还有许多‘违章犬’威胁公众的安全。”江苏南京市民陈鸣跃说，“按规定，养犬要登记，要有免疫证和犬牌，但证件齐全的很少；个人可以饲养观赏犬，但明令禁止个人饲养的烈性犬、大型犬比比皆是；有的犬只四处乱窜狂吠，甚至追咬行人。”
许多市民认为，处罚力度偏小、可操作性不够强，是养犬法律法规落实不到位的重要原因。上海市民陈先生告诉记者，他所在的楼道单元里，有住户放狗乱跑，“我儿子才两岁，经常是一开电梯门，就有一条狗扑过来，很吓人。”按照《上海市养犬管理条例》，这种情况应由物业予以劝阻、居委会进行批评，但是几轮下来几乎没有效果。对此，陈先生很无奈，“难道非得咬了人才能解决？是不是可以有一些强制措施？”
而在执法者看来，也有一些苦水，执法要求和成本高，导致法规落实难。江巍介绍，处理涉犬警情时，公安机关有严格的执法流程，在实际执法中，民警吃闭门羹是常事。“不久前，某公安分局在处理一宗群众投诉犬吠扰民警情时，市民将警察堵在门外，民警没法进门取证，又不能破门而入，执法难，还耗费警力、时间。”
对此，李丹阳认为，由于没有充足的执法力量、资源，目前许多地方性法规执行起来难度非常大，这也导致目前的养犬管理现状仍不容乐观。
支振锋说，由于执法部门不统一或没有养犬管理的专责机关，导致养犬管理在有些执法部门成为边缘业务，甚至连专门执法人员和经费保障配备都难以切实到位。再加上养犬管理问题多发、事务细碎、易于成为矛盾冲突点和社会敏感点，养犬管理执法往往吃力不讨好，这就导致有些执法部门执法意愿不强，动力不足。
加强立法、创新管理、社会共治
养犬治理难题，究竟如何破解？针对这一问题，有关部门、专家学者、市民群众提出了不少建议。
在法律法规的制定层面，支振锋认为，目前尚无全国统一的法律，也没有统一的养犬管理部门和顶层政策设计，各地自行出台的地方性法规或政府规章的位阶较低，能够规定的处理手段有限，无法适应养犬管理问题多发的需要。
“基于当前养犬问题多发、成为基层治理矛盾多发点的情况，建议统一出台行政法规，统一执法部门和执法管理机制，改善基层治理。”支振锋说。
李丹阳认为，具体而言，制定相关法律法规时，应平衡养犬者和不养犬者之间的关系，既体现不养犬者的意愿，也尊重养犬者的需要，可以吸纳养犬人士和机构参与法律法规制定；针对不同犬种要更细化，尽量避免一刀切的情况；法律法规应推动提升养犬者素养，使之能更多地自我约束；此外，要建立相关制度，而不只是运动式治理。
在法律法规的落实层面，各地为了推进养犬管理，也在不断创新做法、提升水平。
在长沙，养犬管理信息服务系统是新出台的养犬管理条例的一个亮点。该系统致力于实现犬只管理信息的录入和共享，“每只犬既有皮下芯片，也有智能犬牌。”林磊介绍，智能犬牌可实现在数十米内便捷读取犬只信息。管理部门一旦发现养犬者没有依法养犬，便可录入系统，发现走失或遭遗弃的犬只，也能迅速调取信息找到犬主。在广州，为促进市民文明养犬，警方拟向已办理养犬登记的市民免费发放文明养犬“四件宝”，包括一条犬绳、一个可抽取垃圾袋的拾便器、一个标志牌、一个防止犬只吠叫咬人的口罩。
养犬管理不仅需要法治力量，还需要更多主体的参与。李丹阳认为，要将养犬视为城市社会治理的重要问题，设计系统的治理机制。“需要所有与城市养犬问题有关的利益主体参与，包括政府、养犬者、动物保护组织、社区管理者、宠物店、该议题的关注者等。”他建议，可由政府负责治理平台的建设和维护，养犬者、动物保护组织等负责具体事宜。
“建议加强基层治理工作，激励物业公司和业主委员参与到协助执法部门进行养犬管理的工作中来。”支振锋说。
此外，很多市民表示，养犬人也要自觉遵守相关规定，抵制不文明养犬行为。“出门遛狗，我一定会带着纸巾”，上海市民曹师傅养了一条黑色泰迪犬，对养犬管理条例很熟悉，在他看来，条例里的规定，如拴绳、保持卫生等，应该是养狗人最基本的素质。“没有这种素质，就不应该养狗。”
“养犬管理条例约束了不文明养犬行为，但养犬者素质的全面提高还需要更长的时间。”林磊说。
（本系列到此结束）
《 人民日报 》（ 2018年12月11日 19 版）
(责编：李轶群、杨迪)
