生态环境是一个整体，一个区域青山绿水会给相邻区域带来生态利益，如清新的空气、清澈的流水和优质的农产品等。然而，一个区域生态环境保护、修复与重建等需要大量资金投入，为了保护生态环境，当地也可能会丧失许多发展机会、付出机会成本。为此，国家发展改革委近日正式发布了《生态综合补偿试点方案》（以下简称《试点方案》），决定开展生态综合补偿试点，进一步健全生态保护补偿机制；并将在安徽、福建、江西、云南和青海等10个省区选择50个试点县，开展生态综合补偿工作。
资金缺口较大 地域重叠或空缺问题突出
生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，以政府和市场等经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁获补偿”的原则，达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。
我国生态补偿试点工作最早可以追溯到1999年，最早开展的是森林生态效益补偿，后来又扩展到草原生态补偿，然后扩展到流域生态补偿。在经过20多年的发展，目前我国已在草原、森林、流域、湿地、海洋、耕地、荒漠等7个领域开展生态补偿工作，生态补偿的资金量也在不断增大。据初步统计，目前，我国每年各类生态补偿资金总量约为1800亿元。
中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山说，从领域上看，生态补偿已经覆盖我国主要的生态系统。参与生态补偿的地域范围还在不断扩大，我国每个省都在开展生态补偿工作。
尽管生态补偿已经受到各方的高度重视，但依然面临许多问题。靳乐山说，虽然资金量逐年提高，但我国生态环境保护任务繁重，生态补偿资金距离需求还相差较远。“协调各领域、各部门生态补偿工作，也成为越来越突出的问题。几乎每个涉及生态环境保护工作的部门都结合部门政策开展生态补偿，各部门都在执行自己的政策，落实到县级层面，就会出现生态补偿地域的重叠和空缺。”
靳乐山举例说，当前我国生态补偿重点地区是西部地区，林地和草原的生态补偿已实现全覆盖。但另外一些具有重要生态功能的地区，如西部的很多冰川是河流的发源地，冰川地区及其周边的草甸草原生态特别脆弱，但生态补偿的七大领域并未包含冰川地区，各部门的生态补偿政策均未涉及。
于是，《试点方案》规定，工作目标是“到 2022年，生态综合补偿试点工作取得阶段性进展，资金使用效益有效提升，生态保护地区造血能力得到增强，生态保护者的主动参与度明显提升，与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制基本建立。”
加强制度设计 建立市场化、多元化补偿机制
近年来，我国生态补偿资金渠道不断拓宽，资金规模有所增加，但仍存在资金来源单一、使用不够精准、激励作用不强等突出问题。以往资金的“输血式”补偿，可能会导致地方缺乏发展的主动性和积极性，出现养懒人等现象。于是，《试点方案》提出，多渠道筹集资金加大对试点工作的支持。鼓励地方从实际出发，因地制宜、自主创新、积极探索，破除现有的体制机制障碍，加快形成灵活多样、操作性强、切实有效的补偿方式。加强制度设计，完善配套政策，优化生态补偿资金的使用，实现由“输血式”补偿向“造血式”补偿转变。
靳乐山说，目前，生态补偿主要为资金补偿，要尝试使用多种补偿方式，如政策补偿、项目补偿、智力补偿等，以取得更好的效果。以南水北调中线生态补偿为例，库区为护送清水北上做出了牺牲，目前主要采用以对口协作为主导的补偿机制。比如北京与库区互派干部挂职、交流，相互学习。此外，北京的对口区县要将每年的财政收入按一定比例用到对口支援上，如帮助当地引进清洁、绿色、高科技的项目等。
江苏无锡作为GDP破万亿的发达地区，整体经济社会发展水平较高，但仍在一定程度上存在区域发展不平衡的问题，全市155个经济薄弱村绝大部分位于生态保护区内。根据无锡市实施的《生态补偿条例》，明确市政府建立市级生态补偿资金统筹制度，向经济薄弱的重点生态区域倾斜生态补偿资金，并鼓励受益地区与生态保护地区之间建立横向生态补偿制度；鼓励通过自愿协商，采取资金补偿、对口协作、产业转移、共建园区、技术和智力支持、实物补偿等多元化方式开展生态补偿活动。
生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任刘桂环研究员说，还应促进建立市场化、多元化的生态补偿机制，破解资金难题，并在资金补偿的基础上，加强产业、人才、文化、旅游等方面的合作。
记者在实地采访中了解到，日前青海、浙江、江西、江苏等地都在试点利用生态补偿在内的多方资金，在良好生态环境的基础上，结合当地文化、历史、民族等特色，开发“生态+文化”的旅游项目，以实现生态产业化、产业生态化。这样一来，不但增强了地方可持续发展能力，而且让当地产生对良好生态的产业依赖，极大调动了地方保护良好生态环境的积极性。
打破行政区划限制 建立流域上下游生态补偿制度
目前，我国省、市内的生态补偿工作开展较为顺利，但跨行政区的生态补偿在损失核算、补偿金额确定等方面还存在分歧。刘桂环说，我国跨行政区域的江河众多，30%的国土面积分布在跨行政区的大江大河流域，将省内流域生态补偿机制扩大至跨省层面十分必要。
《试点方案》提出，推进建立流域上下游生态补偿制度。推进流域上下游横向生态保护补偿，完善重点流域跨省断面监测网络和绩效考核机制，对纳入横向生态保护补偿试点的流域开展绩效评价。
新安江流域作为我国首个以国家层面推动建立的跨省界水环境补偿试点，涉及上游的安徽省、下游的浙江省，对我国跨界流域生态补偿具有重要的示范和引导作用。其补偿是通过中央引导、地方为主、重在协商的机制，对省与省之间的补偿目标、补偿标准、补偿实施以及补偿考核等进行协商。
刘桂环说，新安江流域生态补偿的第一轮试点是中央财政为主力，第二轮试点是中央财政逐步“退坡”，即先多后少，进一步引导地方建立机制，逐步过渡为以地方资金为主。可以预期的是，试点将走向“中央财政彻底退出，完善1对1补偿关系”，健全和完善跨省流域上下游横向生态补偿机制。
目前，以新安江试点为范本的流域上下游横向补偿机制试点工作已陆续在汀江—韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域以及密云水库上游潮白河流域相继推开，共涉及6个流域、10个省份。(记者 李 禾)
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