70年就业工作的主要经验浅析
70年就业工作的主要经验浅析
●赖德胜 田永坡观点
新中国成立70年来，就业工作取得了巨大成就，就业总量保持了持续性的增加，就业结构得到不断优化，失业率总体保持在相对较低的水平。我国未来的发展战略选择依然必须从劳动力数量庞大、就业压力长期存在的基本国情出发，坚持就业优先的发展战略，努力实现高质量就业的目标。
新中国成立70年来，就业工作取得了巨大成就，就业总量保持了持续性的增加，就业结构得到不断优化，失业率总体保持在相对较低的水平。就业，始终是中国发展战略的主题之一。
在改革开放以前，传统的计划经济体制和劳动制度主要是通过固化的用工制度和户籍制度来保证和稳定城乡劳动者的就业岗位；改革开放后，通过市场化导向改革和强调比较优势发展战略的实施，不但实现了城镇就业的基本稳定，还吸纳了数以亿计的农民工就业。我国未来的发展战略选择依然必须从劳动力数量庞大、就业压力长期存在的基本国情出发，坚持就业优先的发展战略，努力实现高质量就业的目标。
总结起来，就业成绩的取得，主要得益于以下五个方面的经验。
以中国劳动力的现实为出发点制定我国的经济发展战略
历史经验证明，传统的以重工业为中心的发展战略未能充分发挥我国劳动力的比较优势，虽然表面上似乎实现了“全面就业”的目标，但隐性失业现象十分严重。改革开放以后就业工作取得的巨大成就，则是充分发挥了劳动力丰富且廉价的比较优势，使得国民经济保持了30余年的高速发展，创造了经济发展的“中国奇迹”。从战略角度来看，坚持劳动力比较优势，仍然是未来必须坚持的基本原则。其中的原因在于中国社会仍有以下三个“长期存在”。
一是我国劳动力数量庞大、就业形势严峻的现象将长期存在。目前，有一种观点认为中国劳动力市场的“刘易斯拐点”即将来临，其主要依据是工资开始上升、一些地区开始出现农民工短缺现象等。事实上，我国的劳动力供给依然十分充足，劳动力市场供过于求导致的就业形势严峻问题挥之不去。而这也正是党的十七大提出“实施扩大就业的发展战略”的基本依据。从人口的角度看，人口学家们普遍预测，中国的人口峰值将出现在2050年，这就说明至少在未来的四五十年内，我国劳动力丰富的基本国情不会有根本改变。
二是我国劳动力素质较低的现象将长期存在。虽然我国的教育和培训事业有了长足发展，但劳动力素质不高却是不可回避的一个国情。统计数据显示，2016年，我国就业人口中具有大专及以上文化程度的比例约为19.4%，而发达国家普遍在40%以上，改变这种状况，还需要一段较长的时间。
三是我国劳动力工资水平较低的现象将长期存在。正是因为前述两个原因，再加上我国制造业处于国际分工低端、利润水平低下的限制，我国制造业工人的相对工资很难出现爆发式增长。而我国工人的平均工资仅及发达国家的几十分之一，因此在很长一段时间内都难以摆脱“廉价劳动力”的标签。
基于上述判断，中国未来发展战略的选择，依然要从劳动力丰富而且廉价的比较优势出发。这就要求我们不能盲目地放弃“制造大国”的战略定位。在此基础上，加快制造业的产业升级和优化，注重用信息化改造传统制造业。事实上，与制造业信息化密切相关的电子商务、现代物流、金融服务、科技咨询业等在中国还刚刚开始，中国制造业信息化具有巨大的发展空间。而制造业的发展又将为广大劳动者提供更多更好的就业岗位。唯有如此，中国的比较优势才能充分发挥，才能在产业发展和就业岗位增加方面找到更好的契合点。
把就业增长作为经济发展的核心目标之一
在很长的时间里，我国的经济发展曾片面追求经济增长的速度指标。由于产业结构的变化跟不上经济增长的速度，出现了经济增长与就业增长不匹配的现象。有关研究表明，这种以经济增长为中心的经济政策及相关制度设计对我国的就业产生了较大的负面影响，削弱了吸纳就业能力，导致“八五”期间累计少创造6%～12%的就业机会，“九五”期间累计少创造3.7%～8%的就业机会。因此，必须将就业增长指标纳入经济发展的核心指标之中，纳入政府工作绩效考核之中。
改革城乡分割的就业制度，加快统一劳动力市场建设的步伐
城乡分割的劳动力市场是中国作为发展中国家二元经济最为典型的特征之一。从本质上讲，中国的劳动力市场分割是由户籍制度导致的制度性分割。分割的劳动力市场不但阻碍了劳动力的自由流动，也损害了劳动力配置的效率。新中国成立以来，劳动力市场经历了从分割到趋向统一的漫长过程，至今统筹城乡就业的一体化劳动力市场仍未形成。统筹城乡就业是对传统二元就业制度的变革，是我国就业工作重点转变的重要内容。按照城乡一体、全国各地区一盘棋的思路，逐步建立城乡劳动者自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村剩余劳动力在城乡、地区间有序转移，逐步实现城乡劳动力市场一体化，其核心内容是消除城乡劳动力市场的制度、体制和政策性分割，强化就业服务和劳动力市场信息服务，合理分配教育、培训、医疗等资源，改进和加强城乡劳动者人力资本投资和就业能力建设，缩小城乡劳动者在社会保障方面的差异，开通城镇社会保障和农村社会保障的对接通道，完善城乡土地制度，建立农村土地使用权与社会保障权益的合理转换机制。
重视非公有制经济就业主渠道的作用和功能
在改革开放之前，公有制经济占据了国民经济的主导地位，同时也是劳动者就业的主要场所。改革开放之后，非公有制经济有了迅猛的发展，而且日渐成为劳动者就业的主渠道。到2018年，民营企业吸纳了80%以上的城镇就业人口；而中小企业作为非公有制经济的主体，吸纳了75%以上的城镇就业人口；在不少中小企业集中的地区，其吸纳的就业人口超过80%。
但是，非公有制经济的发展却面临着重重困难。导致非公有制经济陷入困境的原因固然很多，但大致可以归结为以下几点：一是竞争环境尚欠公平，限制了非公有制经济扩展经营领域；二是融资困难，加大了非公有制经济的流动性难度；三是创新能力低下，难以适应瞬息万变的市场变化；等等。要解决中小企业的发展瓶颈，提高它们的就业吸纳能力，就要认真解决它们面临的各种现实问题。2005年2月，出台了新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的文件《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。此后，针对非公有制经济的利好政策陆续出台。在2018年11月召开的民营企业座谈会上，习近平总书记再次强调了民营企业的重要作用，并从减轻企业税费负担等六个方面提出了促进民营企业发展的措施。
可以说，非公有制经济将再次站在新的起跑线上，面临新的发展机遇。也只有如此，非公有制经济才能重新焕发出新的活力，其吸纳就业的主渠道功能和地位才能更加巩固。
坚持就业与创业相结合共同促进就业的战略
劳动者的自主创业是解决就业问题的一条重要途径。传统的就业战略侧重的是对求职者(包括初次就业者和再就业者)一对一的帮助和扶持，而创业型就业则不但关注求职者个体的就业问题，还更注重创业者的就业带动效应。也就是说，对于创业者来说，如果创业成功，那么解决的不仅仅是自身的就业问题，更重要的是能够为更多的求职者创造岗位。随着“双创”的大力推行，我国的创业环境大大改善，创业已由生存型创业转向生存型和机会型并存。统计数据显示，截至2015年底，农民工返乡创业累计超过450万人，2016年登记的大学生创业人数达到61.5万人。上海市的数据显示，2009年至2017年，该市连续实施了三轮鼓励创业带动就业三年行动计划，累计帮扶引领成功创业10.6万人，带动就业82.5万人。创业带动就业，正在成为解决就业问题的一个重要途径。
(作者赖德胜为中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部副主任，教育部“长江学者”特聘教授；田永坡为中国人事科学研究院研究员)
赖德胜 田永坡
