中国电动自行车保有量超2.5亿骑车出行需法律“制动”
电动自行车也须法律“制动”
【光明说法】
电动自行车是目前使用最为广泛的道路交通工具之一。据不完全统计，2018年我国电动自行车社会保有量已超过2.5亿辆。电动自行车骑行便利、价格低廉，但也产生了大量的道路交通安全问题。根据世界卫生组织的数据，50%的道路交通事故是由电动自行车导致的。
使用的广泛性、事故的频发性，促使立法机关对电动自行车的治理投入了大量精力。目前，国家和地方层面均形成了大量电动自行车的立法经验，电动自行车治理的法治化正在逐步实现。
立法现状
国家层面，2003年10月，十届全国人大常委会第五次会议通过的道路交通安全法，对包括电动自行车在内的非机动车的定义、登记、通行等进行了原则性规定，授权省、自治区、直辖市根据当地实际情况制定具体管理办法。
国家标准是贯穿电动自行车生产、销售、注册登记、路面通行的法定依据，是电动自行车治理的基石。2018年，电动自行车的国家标准《电动自行车通用技术条件》修订为《电动自行车安全技术规范》，并于2019年4月15日开始施行，为防范超标电动自行车流入市场筑起了法律防护栏。
地方层面，各地也积极推动电动自行车的相关立法。从立法形式上看，主要包括3种：第一种是专门制定电动自行车管理立法，如《海口市电动自行车管理办法》《南昌市电动自行车管理条例》《太原市电动自行车管理条例》《衢州市市区电动自行车管理规定》；第二种是制定非机动车管理立法，囊括电动自行车的管理，如《北京市非机动车管理条例》；第三种是制定综合性道路交通安全立法，包含电动自行车的管理，如《南宁市道路交通安全条例》和《南京市道路交通安全条例》。从立法内容上看，各地电动自行车的相关立法包括了电动自行车生产、销售、注册登记、通行等各个环节。
疑问回应
当前，国家和地方层面的电动自行车立法正如火如荼展开和推进，但是社会上针对产品目录、注册登记、路面通行、过渡期等仍然存在诸多疑问，需要予以澄清回应。
■疑问一：产品目录是否正当
产品目录是电动自行车治理的一个创举，也关系着治理的成败。一方面，产品目录可以实现对电动自行车生产、销售及登记上牌的全程监控，阻止不符合国家标准的车辆进入流通领域和驶入路面。另一方面，产品目录可以避免质量监督管理部门和市场监督管理部门在具体执法时频繁对车辆是否超标进行鉴定，减少执法成本。而产品目录本身是以车辆是否符合国家标准为唯一判定依据的。因此，实行产品目录制度并不会发生行政许可法所禁止的排除或者限制竞争的问题。
当然，电动自行车的目录是动态调整的，对于已经列入产品目录的电动自行车产品，要不定期地开展抽查，确保其各项功能符合国家标准中的技术要求，一旦发现列入产品目录的电动自行车产品不再符合上述规定，应当及时将其从产品目录中删除。
■疑问二：注册登记是否必要
注册登记同样是电动自行车治理至关重要的一环，有助于实现电动自行车信息的档案化管理，为日后对电动自行车违法行为的追究、被盗后车辆的追回等提供线索和信息；有助于加强对不符合国家标准的电动自行车的监管，防止其驶入路面；有助于和牌照管理、道路技术监控形成呼应。注册登记解决了车主信息问题，在路面上通过电子监控，可以实时抓拍电动自行车驾驶人的道路违法行为，从而可以预防和处理驾驶人闯红灯、逆行、超速、不按规定道路行驶等违法行为。
为了强化对电动自行车合标准性的监管，应当将准予办理注册登记业务的电动自行车的范围限定在符合国家标准的车辆之中。至于目前在用的不符合国家标准的车辆，应当另行通过实施备案登记、临时通行登记等方式进行管理，并在申领的条件、允许通行的期限等方面作出特别规定。而对于在电动自行车立法实施之后新生产、销售的不符合国家标准的车辆，则一概不允许进行注册登记，也不得进行备案登记或办理临时通行登记。而为了方便办理电动自行车的登记手续，对新车推行“带牌销售”制度。
■疑问三：如何规范路面通行环节
路面通行环节的管理直接关系着电动自行车的治理成效。违法行为多样、违法成本低，是目前路面通行管理的难题。对于这一难题的解决，一方面应当明确各类路面通行违法行为，如非法改装、拼装、拆卸车辆，不上牌登记、超速、酒驾、毒驾、未佩戴安全头盔等；另一方面设定适当的罚则，通过央地事权的划分，允许地方针对具有本地特色的违法行为根据过罚相当原则创设处罚种类和幅度，从而实现有效治理的目的。
■疑问四：过渡期的设置是否合理
针对不符合国家标准的电动自行车，设定一定时间过渡期，能在保障通行安全的同时最大限度保障公民财产权，因此是合理的。但这并不意味着对于这部分超标车不需要管理。为了降低不符合国家标准车辆在道路上行驶的危险程度，应当实行临时登记，规定临时通行期限、速度限制、车道限制等，确保其通行安全。同时应通过以旧换新、折价回购、经济补偿等方式加速不符合国家标准电动自行车的淘汰进程。
完善立法
除了对于国家和地方层面电动自行车立法质疑的回应，也应当认识到，当前电动自行车立法中还存在诸多不足：一是地方立法权的相对局限；二是立法理念的相对模糊；三是法律制度的相对缺失。
电动自行车治理是关系民生的重大问题。为了提高治理效果，应当进一步推进电动自行车治理的法治化。具体来讲，需要从以下几个方面着手：
第一，明确划分电动自行车立法中的中央与地方事权，在央地事权划分的基础上，积极推动地方根据自身特点形成电动自行车的治理方案，推进在修改道路交通安全法及其实施方案的过程中，将具有全国范围内共性的问题，如登记、保险等问题纳入讨论的议程。
第二，各地应结合自身特色，形成符合本地特点的电动自行车立法理念，实现安全、有序、畅通的平衡。
第三，分层次推动各地电动自行车立法制度的完善。对于已经形成电动自行车立法的地区，应当在巩固全环节治理的基础上，进一步推进电动自行车的强制保险和安全头盔佩戴等强制性规则的制定。而对于尚未形成电动自行车立法的地区，应当积极推动各地根据自身特点选择适当的治理方案，尽快制定电动自行车立法。
电动自行车立法的完善程度直接关系着电动自行车治理的成效，其背后是亿万公民的生命和财产安全。推进电动自行车治理的法治化，任重而道远。
(作者：李晴 余凌云，分别系清华大学法学院博士，清华大学法学院副院长、教授)
