江苏扬州耗资近百亿造350座公园：利益权衡是难点
资料图：扬州瘦西湖风光。孟德龙 摄扬州造园记
中国新闻周刊记者/胥大伟
近日，扬州市委书记谢正义出版了《公园城市》一书，在这背后是扬州历时5年的“公园城市”实践。
在这5年间，扬州兴建了350座公园，密度达到“10分钟可达”的程度——无论是走路、骑行还是开车，10分钟之内，都可以抵达一座公园。
在扬州的“造园”历程中，公园成为了观察这座城市发展的新视角，公园体系也成了主政者经营城市的手段。
公园犹如杠杆，撬动着土地价值，吸引产业和人才，公园建设由上至下，被层层推进着，其间伴随着争议，甚至曾给这座城市的主政者带来压力。
随着越来越多的公园建成并投入使用，公园投入与产出之间的矛盾并未消弭，管理和维护等方面的问题也逐渐显现。
公园的价值和效益该如何评估，这道“填空题”，答案待解。
“造园”的扬州样本
2012年底，位于扬州瘦西湖畔的“老体育场”动议拆迁，引发了一场声势不小的信访风波，一时间，扬州的市长信箱和网络论坛被各种批评和抗议之声“塞满”。让这座城市的主政者感到困惑的是，为何市民对一座已无多少使用价值且老化严重的体育场的存废如此在意，而更大更现代化的新体育场已经在建。
多轮的调查发现，反对拆迁的主要是周边的居民，问题的症结也被找到，市民真正在意的不是老体育场的看台，而是体育场里的那条400米跑道；担心的也不是拆掉体育场，而是担心失去锻炼的体育场地。扬州主政者意识到了老百姓对运动公共空间的迫切需求。
扬州的决策层决定，老体育馆拆除后，将距离不远的宋夹城考古遗址公园，打造成免费的体育运动休闲公园，先后投入2.5亿元进行建设。
宋夹城位于瘦西湖风景区核心地带，原本打算在此建一个商业价值颇高的度假村。宋夹城风景区管理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》，宋夹城区域经过整体动迁和生态修复，相关投入高达十多亿元。整个决策过程伴随着争议，“有过不同的声音，但最后还是决定还百姓一个公共空间。”陈炜说。
2014年4月，宋夹城体育休闲公园建成开放，第一年就接待市民游客400多万人次，成为扬州最火的公园。扬州“造园”的帷幕就此拉开，宋夹城也成了扬州公园建设的样板标准。
扬州大学建工学院副院长、扬州市规划局原总规划师刘雨平是扬州公园城市建设的智囊之一。在刘雨平看来，扬州已经形成了一个比较完整的公园体系。扬州的城市公园体系由大型综合公园、社区公园和口袋公园构成。
从城市整体的规划角度来看，扬州以公园作为城市的重要节点，以沿路沿河绿化将城市绿地系统连为一体，锚固城市形态。公园体系作为城市规划建设的重要组成部分，在规划上打破行政区划的界限，统筹布置城市生态空间。
扬州市住建局党委委员、园林管理局副局长陆士坤接受《中国新闻周刊》采访时，总结了扬州公园建设在土地资源利用方面的两大特点：一是舍得把黄金地段拿出来做公园，二是注重对于一些荒滩、垃圾场和城市洼地的修复、开发，将其建成公园。例如，占地二百多亩的扬州“花都汇”生态公园，原先是垃圾填埋场，东南片区的七里河公园，则是由工业地块改造而来。
刘雨平认为，公园绝不是满足一个单一的目的，需要形成一个体系，并进行系统的搭配。在刘雨平看来，公园的“大、中、小”搭配不是数量上的“好看”，而是要满足居民不同的使用需求。
扬州的经验是公园的建设要和扬州的地形地貌结合起来，因地制宜利用空间建公园，而不是一刀切去做事。在扬州的公园城市建设实践中，新城区与老城区公园建设则是两个不同的思路。
在新区的规划中，扬州往往把大型公园作为规划的核心，首先考虑是中心公园的选址。新区“七通一平”后，往往先在中心区域规划建设生态体育休闲公园，然后按照“公共空间—公共服务—居民住宅”的建设时序，布局学校、商业设施、商品房等。以位于扬州西区的明月湖公园为例，2005年，扬州开始开发新区新城，利用原有河道开挖明月湖，建设中心公园，并在周边布局公共服务设施、大型商业综合体、剧院和交通枢纽。
扬州住建系统一位官员对《中国新闻周刊》表示，新区进行规划的时候，把公园作为核心要素进行规划，公园位置先定下来再进行周边配套规划，就可以把这一区域整体盘活，“如果等这一块地方繁荣起来以后，再回过头来去补建公园，可能付出的成本代价和阻力就会很大。”
对于街巷狭窄、公共设施陈旧、配套服务设施差的老城区而言，本身可供开发的建设用地就很少。扬州旧城区改造的路径就是“双修”，即生态修复和城市修补。除了在老城区适当改造提升公园品质和增加公园数量外，还可以通过将老城区旧有的景观、空地加以利用，打造新的社区公园。在推动“城中村”改造过程中，如果该区域没有公园，“城中村”拆除后整体改为公园。
涉及历史街区的改造则是另一个难题。扬州作为一座古城，其历史街区具有建筑密度大，公共空间缺乏，可用于建设开放空间的用地少等特点，想要“见缝插针”建公园几无可能。口袋公园则被视为解决历史街区建筑密度过大、公共空间缺乏的一把“钥匙”。通过将历史街区“边角料”的废地加以利用，将其建成“口袋公园”。这些规模很小的城市开放空间，散落在城市结构中，成为供居民休憩娱乐的“气眼”。刘雨平认为，这种针灸似的建园方式，能够提升老城区的活力。
扬州市委书记谢正义曾表示，扬州城市发展最可贵之处就是在推进现代化进程中，没有像一些地方搞大拆大建、一味地建高楼大厦，而是很好地延续和保存了传统。
层层推进
扬州之所以看重“公园”，与扬州对自身城市定位的认知和本身城市的特质密切相关。扬州市委书记谢正义曾表示，扬州不可能像上海、纽约一样构建国际化大都市，反而欧洲一些虽然小却极富特色的城市则值得学习借鉴。近十年间，扬州并未把主要精力放在搞“千城一面”的土地开发，而是从总体上保持古城的历史风貌。扬州精致的消费文化和丰富的园林资源则成为这座城市的内在特质。
然而在公园城市的建设过程中，城市的主政者依旧是决定性力量。谢正义在其撰写的《公园城市》一书中亦坦言，决策建公园，最难的是利益的权衡和博弈。以宋夹城为例，一块“黄金地块”是卖地皮作商业开发，还是种树建公园，两者之间在经济上相差几十亿。在利益的权衡和博弈过程中，牵扯到部门的利益、年度考核指标，甚至需要背负地方经济发展的压力。
在扬州公园城市的建设过程中，公园建设是由上至下，层层推进的，其间伴随着争议，甚至需要不断地在推进过程中“统一思想”。
扬州连续三年将公园体系建设目标列入市委、市政府民生“1号文件”进行考核，形成“市级公园行政主管部门、县(市、区)级公园行政主管部门、公园管理单位”三级公园管理网络，并建立市、区两级考核制度，将考核结果与管理经费挂钩。
扬州市住建局党委委员、园林管理局副局长陆士坤告诉《中国新闻周刊》，每年的公园建设任务是下达给各区县，并在年底进行考核，相关目标任务必须完成。
在资金保障上，扬州市政府把公园建设纳入国民经济和社会发展计划，各级政府以及功能区管理委员会将公园建设和管理经费纳入财政预算，政府每年从土地出让金中拿出5%用于植树造林和城市绿化。
在立法方面，扬州通过制定《扬州市公园条例》，对扬州公园体系建设不会因为领导人的变更而发生变化、公园数量和面积不得减少、公园三级管理架构的主体及其职能等事项作了明确，并赋予公园管护单位一定的权限。扬州人大连续三年都是将公园建设作为调查的议题，每年针对公园进行专项督察。
扬州“公园城市”的推进过程中，城市主政官员的理念则被贯彻到底，甚至细化到树木的栽种方式，例如重点推荐的源自欧洲的“树阵景观”。陆士坤告诉《中国新闻周刊》，扬州市财政配有专项奖补资金，去年仅绿化奖补资金就达5000万元。
对于“公园城市”建设，扬州城市资源的倾斜力度是强有力的，然而另一面则是相对“弱势”的园林部门。
历史上，扬州许多旅游景点被园林、文化、文物、宗教等部门分散管辖，某种程度上，扬州的城市旅游依旧非常依赖传统的瘦西湖、个园、大明寺等知名景点，旅游收入没能摆脱“门票经济”的束缚。
在扬州的园林管理体系中，瘦西湖风景区地位超然。宋夹城风景区管理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》，瘦西湖蜀冈风景名胜区管委会是直属于扬州市的准一级政府。这就意味着它拥有准一级编制、财政，税收包括综合执法机构。而园林部门则由于所辖资源有限，长期偏于“弱化”。陆士坤坦言，以往园林部门在区县并无处室，属于单打独斗，工作推动比较难。
在今年的新一轮机构改革中，扬州不再保留单独设置的园林管理局，江苏省内传统旅游城市南京、苏州、无锡仍保留园林局。相比于镇江等城市把园林归并于旅游部门，服务于旅游业不同，扬州原园林管理局的相关职能并入住建局，其服务于城市建设的用意更加明显。
同样在推进“公园城市”建设的成都市，则将原市林业和园林管理局、国土局、建委、龙泉山城市森林公园管委会等部门职能进行整合，设置成都市公园城市建设管理局。希望优化职能配置、提升行政效率，避免力量分散、统筹协调不足、多头指导、多重汇报等问题。
南京大学建筑与城市规划学院教授王红扬接受《中国新闻周刊》采访时表示，建设“公园城市”的过程中，是否设立新部门并不是关键，关键是做好整合工作，完善顶层设计，本质上是要推动整个城市的治理现代化。
“造园”背后的“账本逻辑”
2014年扬州主城区启动城市公园体系建设，至2018年累计投入近百亿元，高投入引来社会上“议论纷纷”。
公园的价值和效益如何评估？刘雨平认为，公园的价值是潜在的，很难对其经济价值和效益做到量化评估。多位扬州官员对《中国新闻周刊》表示，短期看，建公园的效益不如引进一两个大项目来得快，但从全局发展的角度来看，公园建设能带动城市环境更新，提高土地价值，吸引人才、聚集产业，为城市注入活力。
作为扬州“公园城市”规划设计的重要参与者，刘雨平告诉《中国新闻周刊》，扬州从一开始就没有把通过公园来撬动土地升值，作为一个直接的目的。提升民生福祉，仍是扬州公园城市建设的首要目标。
在刘雨平看来，近五年来，扬州并没有把大量的精力放在房地产开发上，而是“扎扎实实地建公园，”但对于城市而言，有价值的土地永远是稀缺的，公园对于提升周边区域土地价值的杠杆效应明显。
扬州廖家沟中央公园周边地价，从2014年的530万元/亩上涨到2017年的682.67万元/亩；非城市中心区域的师姑塔公园周边地价，从2013年的347.33万/亩上涨到2017年的644万元/亩。三湾公园的建成开放，使得周边安置小区二手房报价半年上涨23.74%，商品房价格上涨21.32%。宋夹城公园周边一小区房价从2014年的11860元/平方米上涨到2017年的14044元/平方米。扬州本地学者所作的一项调查显示，74.5%的受访者认为“有城市公园配套”是买房的“重要”因素。
另一方面，扬州的主政者认为公园建设潜移默化中提升了城市的吸引力和竞争力，吸引人才、聚集产业，促进城市二次增长。在公园城市建设的大背景下，以软件信息产业为代表的投入产出率高、就业层次高、自然资源或者是土地资源占比小的创新型新经济成为首选，这也意味着扬州给相关产业落地，设置了门槛。
据宋夹城风景区管理处副书记陈炜介绍，瘦西湖风景区尝试“公园+产业”的模式，希望能吸引更多的总部经济落地。在各地招商优惠政策趋同的当下，扬州希望凭借优美的环境和完善的配套服务来“引凤筑巢”。在廖家沟城市中央公园的周边，扬州选择布局科技产业综合体、实验室、专家楼和人才公寓，在三湾公园周边建设智谷，引入企业总部、科技综合体，楼宇成为这些新经济模式的载体。
刘雨平认为，在知识经济时代，公园这类的公共空间给人提供了交往的场所，知识的互动共享对城市影响巨大。
在公园城市的推进过程中，扬州的执政者们希望形成一种共识，一个城市对于公园的建设不能只算“小账”，而要算“大账”。公园建设虽然让城市失去某个单块土地开发的短期经济利益，但却可使城市获得经济、社会、生态等方面的综合收益。
受访的官员们均表示，“公园效益显现需要一个长期的过程。”
投入与产出难平衡
截至目前，扬州全市共建设350多个公园，其中，主城区共有大大小小的公园200多个。根据相关规划，至2035年，扬州市中心城区共计规划公园321座。随着越来越多的公园建成并投入使用，公园投入与产出之间的矛盾并未消弭，管理和维护等方面的问题也逐渐显现。
相关数据显示，扬州一些公园规模较大，投入金额也较多。如扬州三湾生态公园一期总投资36亿元、廖家沟城市中央公园计划总投资 16 亿元、邗江北湖湿地公园一期工程总投资约 5 亿元、蒋王半岛公园景观绿化工程总投资 1.12亿元。后期维护和管理成本同样不菲。
宋夹城体育休闲公园办公室主任刘利明告诉《中国新闻周刊》，宋夹城公园属于差额补助单位，即自主创收一部分，财政补贴一部分。宋夹城公园一年约有2000万元的运维成本开支，而自身造血能力有限，绝大部分是靠财政的支付。据了解，扬州大大小小的公园，运维成本几乎都依赖财政补贴。
有学者建议社区和口袋公园可以主要靠财政拨付和募集资金，而市级、区级公园因为占地面积大、有较宽裕的发展空间，因而应有合适的商业模式，通过增加营业收入来增强自身造血能力，从而减轻财政负担。
一般而言，免费开放式公园的盈利方式包括： 常规收入，包括小门票的收入、购物点的收入、游乐项目的收入、餐饮的收入或广告发布收入等；非常规收入包括展会和活动；还有招商引资的收入。
宋夹城风景区管理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》，宋夹城未来可能会在园区试水类似“shopping mall”(即购物中心)的商业模式，也会增加一些体育赛事和培训业务。“希望通过环境吸引人气，把人流转化为消费。”陈炜说。
中国旅游研究院助理研究员战冬梅认为，公园既然是公益性的，就不能特别着眼于它的造血能力。至于在开放式的公园内设置消费场景，则要因地制宜。战冬梅建议可以尝试一些夜间游的项目，来增加一些适当性的创收。世界旅游城市联合会首席专家魏小安则认为，公园是公共产品，不需要造血。按照市民的逛公园需求，配置商业服务设施，即为合理。
扬州大学建工学院副院长、扬州市规划局原总规划师刘雨平告诉《中国新闻周刊》，扬州建设城市公园体系，就没有考虑短期内实现投入与产出平衡。刘雨平认为公园跟道路桥梁一样，就是个公共设施。“公园有个好处，运作得好，效益会越来越增加，公园的价值可以慢慢去做。”刘雨平说。
随着扬州城市公园体系建设的深入，公园的数量和类型越来越多，公园分级分类标准及管理规范缺乏，导致公园之间管理参差不齐。陈炜认为，这一难题的关键是要执行标准化管理。而另一方面公园管理体制不顺、公园管理相关的法律法规缺乏，则使得许多管理问题难以有效解决。
扬州市住建局风景园林处处长陈静告诉《中国新闻周刊》，作为一级园林管理部门，在日常管理中最大的难题是居民对公园设施、绿化的破坏，其次是噪音污染、遛狗和占道经营。由于公园管理部门没有执法权，只能依赖联合执法来解决。
刘雨平认为，公园维护不力，会带来一个恶性循环。刘雨平建议公园应按照使用需求，合理规划建设，对于使用频率高的公园，就要大力维护，对于郊野公园可以建成自然式的免维护公园，以降低维护成本。
避免一哄而上
如今，越来越多的城市把目光聚焦到“公园城市”这一新概念上，然而目前“公园城市”仍没有一个明确的定义，也没有一个可控参考的范式。
东南大学建筑学院教授成玉宁认为，“公园城市”既不是“城市+公园”，也不是“公园+城市”，而是“城在园中”。考察公园城市应当是个系列指标，而不是一个单一指标，也不应当简单的数据化，应当是一城一特色，一城一指标，这个指标是相对于这个城市的既有的自然本底而制定的。
多位受访专家表示，扬州并非是可以随便复刻的样本，公园城市得因地制宜，公园城市也是解决“千城一面”的一剂良方。
扬州大学建工学院副院长、扬州市规划局原总规划师刘雨平认为，一些城市对“公园城市”存在理解误区，公园建得越大越好，钱砸得越多越好，这就会形成新一轮的浪费。
成玉宁则告诉《中国新闻周刊》，对公园城市的推动一定是讲科学，绝不是搞运动。如果是一哄而上，会产生新的问题。成玉宁强调，要把“公园城市”这件好事引导到科学的路径上，避免一本好经被歪嘴和尚给唱歪了。“城市不同于一座建筑，唱歪了以后就是一个城市永久的遗憾。”成玉宁说。
南京大学建筑与城市规划学院教授王红扬表示，地方不能光把“公园城市”当成机遇，而是想着通过“公园城市”可以解决城市发展中的哪些问题。
刘雨平认为公园城市建设之前，得做好顶层设计，城市得有一个战略性的思考。在顶层设计上，成玉宁觉得首先要解决好两性问题，也就是生态的敏感性和土地利用的适应性问题。其次是要重点处理好两态问题，也就是城市的生态和城市的形态之间要耦合发展。
战冬梅对《中国新闻周刊》表示，公园建设不能要面子，搞政绩工程，大笔的财政投入进去以后，后期难以维护，造成财政负担。“我觉得出问题往往不是公园的问题，而是最初建设的时候缺乏有一个合理规划。”战冬梅说。
《中国新闻周刊》2019年第22期
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