杜绝“拍脑袋”决策新规能否抑制政府投资的冲动？
新规能否抑制政府投资的冲动？
中国新闻周刊记者/贺斌
发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》
历时18年之久，几经波折，公众关注的《政府投资条例》(以下简称《条例》)，将于2019年7月1日起正式施行。
此《条例》是关乎中国政府投资管理的第一部行政法规。早前，有关政府投资管理的相关文件大多以部门规章呈现。彼时，政府部门之间文件冲突的情形时有发生，部门之间利益纠葛亦在所难免。
长期以来，作为政府重要职能之一的政府投资，尽管解决了很多公共服务领域的基础设施建设问题，但也产生了一系列乱借钱、乱花钱，不贴近民众需求，政绩和形象工程等问题。
随着各地方政府杠杆率居高不下，防范和化解政府债务风险成为政府部门必须面对的压力，约束政府投资行为成为其中的关键。
杜绝“拍脑袋”决策
针对一些“拍脑袋”决策，以及为“政绩工程”“形象工程”而作出的政府投资行为，《条例》从三个方面来保障政府投资行为的科学决策：一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
“这些保障，通过《条例》的形式提出，增强了约束力。”在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，《条例》最大的亮点在于其本身就是行政法规，立法层次仅次于人大立法，而非部门规章。
实际上，《条例》里的很多规定在此前国务院的指导意见、相关部门规章中都有相应的表述，比如发改委、财政部等部门这几年在政府投融资管理上的改革进展，以及2016年出台的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(简称“《意见》”)中有关政府投资的内容等。因此，赵全厚认为，《条例》是将政府投资领域的相关成熟的规则、规定进行了综合提炼。
中央财经大学教授、中财－鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成也关注到此次《条例》的立法层次，他向《中国新闻周刊》表示，《条例》将长期以来政府投资领域一些不明确的问题作出了明确的规定，“比如对市场经济条件下政府投资行为的规范，虽然没有比2016年的《意见》更往前走一步，但至少是以行政法规的形式进行了部署，为以后把《条例》上升为《投资法》，奠定了一个非常好的基础。”
此外，温来成认为，在坚持“以市场作为资源配置的决定性因素”方面，《条例》也明确了政府的态度，要在市场基础上发挥政府的调节作用，将政府和市场之间的边界，通过《条例》等法律法规加以明确。
根据《条例》，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
博弈18载
实际上，《条例》从提出到正式出台，经历了18年时间。
据国家发改委宏观经济研究所研究员刘立峰回忆，早在2001年，国务院开始起草《政府投资条例》，2010年1月，国务院法制办公室公布征求意见稿，此后再无下文。在此期间，国家发改委也曾对《条例》做出进一步修改，却迟迟没有正式发布实施。
刘立峰向《中国新闻周刊》透露，当时主要争论点主要在于，对政府投资与企业投资的分工，中央与地方政府投资职能的划分，政府投资的决策过程与程序，政府债务融资渠道的选择，政府投资的监督和管理等问题缺乏共识，或者是缺乏上位法律法规，无法提出合乎法律要求的条款。
“近年来，随着外部法律与制度环境发生变化，一些上位法律逐步完善。”刘立峰举例表示，新《预算法》对地方政府债务融资方式作了明确的规定，与之相对应的法律法规也对融资平台与政府的关系做出了明确的切割。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对中央和地方政府的投资事权和支出责任做出了更加细致的划分。此外，行政审批制度改革对政府投资的审批与监管也有了比较明确的说法，“这些为《条例》的出台奠定了较好的法律基础。”
在改革开放之初，所有投资基本上都是政府投资，政府既投资公共领域，也投资经营性领域。随着改革的逐渐深入，政府投资逐步从竞争性领域淡出，中国投融资政策和环境的变化也是《条例》迟迟未能出台的原因。
据赵全厚透露，2001年《条例》刚起草时，政府投资领域还涉及不少竞争性领域，国家对投资控制的集权度比较高。到了2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》出台，提出要界定政府投资的范围，处理好政府和市场的关系，同时要厘清中央和地方之间投资事权的划分，而当年启动的预算法修订，对于是否授予地方政府债务发行权存在争议，以至于2010年《政府投资条例》征求意见稿出台时，地方政府举债权在法律上依然没有明确。
正因为如此，在这一过程中，《条例》经过了多次修改，征求意见稿历经十年才出台。
“条例前后拖了十多年，既有客观上的原因，也有主观上各个部门之间利益不一致的原因。”温来成表示，一方面，政府投资条例刚起草的时候，经济体制改革过程中的一些问题并不是很突出，也不知道下一步该怎么办；另一方面，中央和地方，以及同级各部门对于投资的权力如何划分存在矛盾和争议。特别是同级部门，比如发改部门和财政之间权力和职责如何划分，是《条例》的较大争论点。
在温来成看来，在此次《条例》中，这一问题依然没有得到解决，同时，对不同政府层级之间的投资管理权限如何进行划分也没有确定。
对此，赵全厚认为，投资主管部门不止一家，有综合主管部门，也有其他主管部门，比如，按照各部门职能划分，发改委作为政府投资主管部门，叫综合主管部门，但是交通部门也有交通方面的投资，也是主管部门之一。此外，财政部门负责预算管理，所有的政府投资都要由财政部门来审查风险、预算合规性、概算和预算一致性等，此外审计部门也要有审计政府投资项目的权限等。
还需加强部门协调
为进一步深化“放管服”改革，提高决策效率，《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台(简称“在线平台”)办理政府投资项目审批手续，列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。
“从技术上，在线审批主要是一个信息共享机制，一个项目的审批各相关部门都能在平台上看到，每个部门在各自的环节完成审批，技术上不存在问题。”赵全厚向《中国新闻周刊》举例，如果一个项目涉及财政部门，就看这一项目今年的投资计划是否超过当地财政承受能力，如果没超过，财政部门就通过审批，如果超过了，财政部门就提出不予通过的意见。项目单位和审批主管部门在线都能看到流程，不用各部门跑。
刘立峰认为，在线平台的建设和应用，使得立项、报建、施工和竣工验收等项目建设全周期各环节基本实现“应上尽上，全程在线”，加快项目审批，方便项目单位和企业。
但是，报建各环节无法实现“一项一码”，并联审批未落实到位。在线平台与各部门自建信息化平台未实现充分对接，导致各个报建环节不兼容，信息不共享，项目单位仍需多次申报，项目办理状态、进度情况仍处于“信息孤岛”状态。此外，建设过程的后期数据不完整。政府投资项目未实现平台全覆盖。
“要解决投资项目在线审批和监管平台面临的现实问题，必须进行顶层设计，即由国务院牵头，规划建设全国统一的投资在线审批监管平台。”刘立峰表示，这就需要协调与项目审核相关的发改、财政、住建、国土、环保等部门，对各部委的审批平台进行改造提升，打通关键节点，实现互联互通，并实现各部门内部政务系统等其他信息系统与在线平台之间的联通，提高数据共享率，减轻数据采集任务。
政府投资应量力而行
一方面，政府投资的范围主要是市场不能有效配置资源的公共领域，以非经营性项目为主；另一方面，对地方政府举债做出严格的限定。这对于地方政府投融资能力提出了极高的要求。
在刘立峰看来，《条例》强调加强预算约束和禁止违法违规举债，不但强调地方政府的行为规范，注重防控潜在风险因素，也有利于将有限的债务资金用在更急需的公共服务领域，利于促进地方政府的谨慎决策，提高政府投资效益，对地方政府融资的规范健康发展能发挥积极的作用。
但是，在投资的必要性和财力的可持续性之间，应如何平衡？对此，刘立峰认为，政府投资应该控制好力度和节奏。在经济下行阶段的政府投资力度需要加大，以稳定各类市场主体的情绪，引导预期，增强信心，与此同时，扩张政策要适可而止，要有退出的时间限制，到点坚决退出。
“政府投资还要更加关注不充分不平衡问题。”刘立峰认为，政府资金更要用在最紧迫的公共产品和服务领域，并且紧扣社会主要矛盾的变化。此外，政府投资的决策机制应当有所改变。“要合理有效地安排政府投资资金，一个重要的环节就是根据公众的需求意愿，确定各种公共服务的政府投资优先次序，而不是拍脑瓜、想当然。”
温来成则认为，中央和地方各级政府，地方各级政府之间的政府投资分工也应有所划分。对于经营性项目，目前主要在中央、省和地市三级国有企业，而且地方政府的投资能力和投资管理水平也相对较高，建议将对经营性项目的投资权限，集中在中央、省和地(市)三级。
而市(县)、乡(镇)两级的基层政府，由于对市场的把握和对产业结构的投资能力相对较弱，从经营角度可以将管理权限适当上收，主要承担公共服务方面的投资，增加教育、医疗、环境保护等方面的公共服务领域投资，补齐政府公共服务的短板，为社会提供更加优质的公共服务。投资资金可通过中央对地方的转移支付，在经济社会改革中调整财政支出结构等方面实现。“政府投资还需要量力而行！”温来成说。
最近，国家发改委主任何立峰在《人民日报》发表的署名文章称，近年来企业投资约占全社会固定资产投资总额的95%，民间投资占比保持在60%以上。此前，在公共基础设施建设中，通过政府和社会资本合作(PPP)模式，社会资本参与到公共服务领域，解决了大量的融资难题。但也有不少地方政府把PPP当成短期融资工具，甚至已经把PPP异化为新的债务融资平台。
《条例》的出台，规范了政府投资行为，对于社会资本参与的PPP模式会有何影响？
赵全厚认为，PPP是一种具体的融资和管理组织运营模式，和政府投资相互有交集。比如要建一个污水处理厂，项目投资100亿元，按照规定尽可能采用PPP模式，通过招标引入社会资本，提出投资计划，在这一过程中，政府投资的资金管理运作就是两者之间的交集。
此外，在投资立项方面，《条例》给予充分的包容，因为污水处理厂是具有经营性质的公益性服务，也可以由政府直接投资运营，可采用资本金注入方式直接建厂，然后企业通过收污水处理费和财政补贴来维持运营，之后，企业的运营情况好坏由企业自行负担，政府以出资额为限。“这也是一种资本注入的方式，不一定只能采取PPP模式。”赵全厚说。
但更重要的是如何增强地方政府投融资能力，实现自我造血功能。
“目前，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾正日益激化。一些地方调研结果表明，新增地方债只有实际政府债务融资规模的1/10，供需缺口很大。”在刘立峰看来，目前，地方政府融资能力普遍不足，体制与政策的约束较大。因此，需要探索建立新的融资体系，如建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债制度，根据各级政府的财力与负债情况，由省、市、县级或城市政府自主发行地方债(市政债)。发债主体应扩大到公共机构和公营企业，这类债券可以由地方政府提供担保。
同时，还可结合城镇化和工业化的布局要求，实施综合和整体开发模式，平衡项目的成本和收益。鼓励企业和金融机构结合政府补贴、项目周边土地开发、生态补偿收益、其他经营性资产收益等渠道构建项目还款来源，创新项目融资方式。
“增加政府投资是必要的，但同时也必须是规范的，必须按照《条例》提出的要求，正确处理政府投资补短板和防风险的关系，健全投融资体制机制，发挥好政府投资对经济的撬动作用。”刘立峰说。
《中国新闻周刊》2019年第17期
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